五年来，全国法院涉诉信访总量呈下降趋势，其中，最高人民法院办理涉诉信访件71.9万件，同比上升11.69%，地方各级人民法院办理涉诉信访件1876万件，同比下降55.58%①。统计表明，近年来中央有关部门受理信访量直线上升，而地方受理信访量却在下降。说明信访者对省、地、县一级权威的信任和认同已失去或正在失去，而对中央能够解决他们反映的问题还抱有一定的希望。各种问题和矛盾焦点不断向中央聚集，信访不断升级，而且愈演愈烈。五年来，全国人大及其常委会共受理群众来信47万多件次，来访21万批次②，加上人民检察院办理的信访案件，已形成了严重的“信访问题”。如此庞大的信访量，已经对社会稳定特别是北京的社会稳定造成了巨大的影响。为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，构建和谐社会，加强社会主义民主法制建设，改革与完善现行信访制度已经势在必行。
一、 我国现行信访制度的特点与成因
（一）我国信访制度的概述
信访分为狭义的信访和广义的信访，本文是指广义的信访③，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级国家权力机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的行为，它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。从中央到地方，现实生活中关于信访的理念和治理模式基本上都是党政不分、政法不分。当然，这种信访和我国的现实法治状况是相一致的。由于权力过于集中，法治下的分权并未落到实处，人们在信访的时候常常没有一个明确的投诉对象，而是到很多国家机关投诉。所谓上访，即向上级机关“走访”，属于信访的一种。对社会稳定秩序构成威胁的通常不会是书信、电子邮件、传真、电话等方式进行的信访，而是上访，上访属于信访中比较高级的也是更为激烈的形式。
我国的信访最早是在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中规定的。我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声、实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。有序信访是信访功能实现的前提。但是，进入90年代以后，由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨时期中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化，出现了“功能错位”。各类信访活动剧增，尤其是到中央各部门进行上访的人数逐年大幅度上涨，尽管中央出台了诸多措施、方法进行治理，但仍无法阻挡这一发展势头。愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访导致干群关系紧张和诸多社会问题。
（二）现行信访制度的特点。中国现行信访法律体系由国务院2005年《信访条例》和各省市自治区《信访条例》组成。国务院《信访条例》规定了全国各级行政机关的信访职权，各省、市、自治区《信访条例》除规定本辖区行政机关的信访职权外，还涵盖本辖区人大、法院、检察院的信访职权，但都是比照行政机关处理信访的模式。我国的信访制度萌芽于五十年代成立的中央办公厅秘书室，主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众。时至今日，公民权利救济成了它的首要任务，民主监督、信息沟通的功能则退居其次。主要表现有以下特点：
1、信访数量的大幅增加。由于我国正处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，自2000年以来，全国信访数量一路高涨，据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级上升0.1％，地级上升0.3％，中央和国家机关受理群众信访量上升46％④。这五年来，最高人民法院办理涉诉信访件71.9万件，同比上升11.69%⑤。信访数量大幅上升，有的媒体甚至形象地用“信访洪流”来形容这种上访潮。
2、信访功能的变异。目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访和诉讼类信访。但提出建议、意见及批评的参与类信访所占比例不高，表明信访原有的联系群众、反映社情民意的功能基本上趋于弱化。而要求政府机关解决问题的求决类信访则呈现较高比例，许多上访人更多的希望通过信访来解决纠纷和实现权利救济，并将信访看成优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种方式。现阶段的信访工作，很大一部分代替了法院的判决工作，甚至有的地方用政府政令来代替法院判决.信访部门对事件的参与越多，对法院就越架空，导致一些本来应该通过法律途径解决的案件，全部由政府出面“协调解决”。
3、诉讼类信访的大量存在成为对法治社会的一大挑战。在三类信访中，诉讼类信访大量存在，成为我国独有的一种现象。一是明知本应该通过诉讼解决的问题，当事人却不走诉讼走信访，信“访”而不信“法”，喜欢通过找行政领导而不是司法机关来解决问题。二是对已经生效的法院判决、裁定的不断申诉，且这种申诉不是依照法律程序向法院或检察院提出再审申请，而是不断向司法机关甚至行政机关上访，通过行政机关、行政首长的干预来解决司法问题。甚至有一些案件刚起诉到法院，就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。有的当事人对同一案件、同一问题，多次反复上访申诉或控告；有的为了达到改判目的，利用重大活动、传统节日或市、省、全国“两会”期间，择机到市、去省、赴京上访，给法院施加压力；有的甚至结伙上访以引起重视。一些部门过分强调“属地原则”，将本应由自己解决的信访推给法院。不可避免地对司法的公信力产生了严重挑战，也给法治社会的建设抹上了一层极不协调的色彩。
（三）信访问题存在的原因
信访的大量存在，特别是诉讼类信访的奇特现象成为对法治建设的一大挑战，究其原因，主要有内在和外在两个方面：
其内因在于，随着改革的不断深入，社会正在经历深刻变革，各种利益关系的调整力度加大，深层次矛盾逐渐显现，公民的维权意识不断增强，造成冲突纠纷加剧，信访总量不断攀升。当前改革进程中的热点、难点问题，是一个体制性的大问题。要从根本上解决，需要一个较长的过程。这将在以后的改革中逐步予以解决。
其外因在于，国家体制设计中化解矛盾和消除不稳定因素的其他渠道不够畅通，使得大量矛盾过度聚集于信访渠道。其根源主要是：
1法律还没能起到应有的调整作用。表现在以下几个方面：
一是法律规定的不完善。与社会发展相比，立法还处于相对滞后的状态，对改革发展中出现的问题，法律没能及时起到应有的调整作用，而法院对这方面存在问题的诉讼一律不予立案，这必将把这部分民众推上信访之路。
二是诉讼成本过高，司法救济渠道不够畅通，将一部分弱势群体拦截于司法保护之外。从理论上说，司法救济是化解社会矛盾的主阵地和主战场。但在实践中，由于诉讼成本过高、行政干预、地方保护主义等多种因素的存在，就弱势群体的经济条件而言，面对高昂的诉讼费、律师费、执行费等救济成本，弱势群体很少选择司法救济途径来维护自己的合法权益。另外，在一些基层单位，司法活动中的行政干预、地方保护主义、久拖不决和执行难等问题比较突出，导致人民群众对司法公正持怀疑态度。有的地方甚至对司法审判设置司法禁区，规定某些类型的案件不能受理。信访与司法救济相比，成本要低得多，更无需经过复杂的取证、质证，也不必承担败诉的风险，只要锲而不舍，说不定地方政府会因为求稳定等原因，给予上访人一定的经济补偿，求得息诉罢访。
三是法律的权威性尚未真正确立。我国法律规定实行二审终审制，即使要再审，也有严格的程序规定，但是，许多涉法类案件当事人在法律再审上找不到理由，就走信访之路。因为当事人通过信访仍可能重新启动司法程序，甚至在种种司法以外的权力重压下，法院有时也不得不作出与自己先前的判决不一致的判决，导致终审不终。有关部门虽然明知上访人走法律途径根本不可能得到补偿，但是出于维护社会稳定的考虑，仍给予上访人各种名义的经济补偿，法律判决的权威性面临挑战。
2、一些基层政府的依法行政意识淡薄，缺乏矛盾解决机制。
当前普通群众的法制意识、维权意识不断增强，而一些基层政府的依法行政、执政为民的意识却比较淡薄，重大决策缺乏透明度，工作方式简单、粗暴，已滞后于形势发展的要求。有的基层官员甚至将提出正当要求的群众视作刁民，采取威胁、恐吓和强制措施等手段，导致摩擦、纠纷加剧，干群关系紧张。面对一些重大突发事件，有的基层政府往往采取堵、压办法，缺乏有效的对话渠道和解决机制，致使矛盾被不断激化、上交。原国家信访局局长周占顺提出，群众信访所反映的问题中存在着四个“80%”：即80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题⑥。这说明，在新的形势下，基层政府的工作作风、执政能力、就地化解矛盾的能力离“三个代表”的要求和人民群众的期望尚有一定的差距。
3、法治思想还没有在全社会形成浓厚氛围
信访人的心态大多存在着人治思想，他们期望由“清官”来治理国家，而不是由法律来治理国家，由法律来维护自己的权益。据调查显示，上访者实际上通过上访解决的问题只有2‰，有90.5％的是为了“让中央知道情况”；88.5％是为了“给地方政府施加压力”⑦。这组数据也说明,上访人寄希望通过上级清官来解决问题的心态普遍存在。法治思想的滞后，一方面导致法律没有应有的权威，权比法大的现象普遍存在，也直接导致很多信访人宁愿走信访渠道也不愿意走司法渠道。另一方面，也导致司法人员法律信仰的缺失，缺少对法律的忠诚，很难抵挡得住来自权力的压力，缺乏为法律献身的精神。
二、新信访条例的缺陷与不足
为了进一步规范全国的信访工作，体现执政为民、依法执政的政府职能，2005年1月5日，国务院第76次常务会通过了新的《信访条例》，于5月1日起施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。新信访条例对推动我国信访制度改革有着重要的意义。然而，由于新《信访条例》在性质上只是一个行政法规，只对政府信访工作范围内的信访事项具有约束力。同时，由于信访问题的广泛性和复杂性，很多信访事项涉及到党委、立法、行政和司法等许多领域，信访工作程序与其他法定程序之间的关系都需要进一步理清，因此，无论是从理论上还是在实践上，没有体现信访制度改革的方向，还不能有效地化解目前存在的信访问题。
第一，新《信访条例》的主旨在于“束民”而不“束官”。新条例虽然把保障信访人的权利作为重要的原则确定了下来，但同时又为各级政府打击迫害信访人预设了各种理由和借口。少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心。据报载，自2007年年初至今，仅哈尔滨市已有74名信访人员被行政拘留，有33人被司法拘留，6人被劳教养⑧。还有的地方以办信访学习班或信访学校的形式对信访人变相拘禁。正因为如此，北京上访村的信访公民已联名向全国人大提出了对这些条款进行违宪审查的请求 。
第二、在信访机构职能上，其监督协调功能没有充分发挥。
信访机关具有双重职能，既要受理、交办、转送信访事项，同时还要对信访事项进行协调和监督，其中协调、监督职能是信访工作机关独立性和权威性的根本保障。然而，现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并不属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能权限及运作方式也有较大的差异，信息不共享，缺乏强有力制约机制。无论是从纵向上还是横向上，信访工作机关的协调权、监督权的实施都存在着困难。
第三，在信访制度建设中，依然无法避免人治与法治的内在紧张。
新的信访条例在完善信访程序建设的基础上，提出了领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度，信访工作绩效的公务员考核制度等，体现了信访工作的法制化精神。如新条例第7条规定：各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。然而，由于目前缺乏一个科学的、客观的信访工作责任制考核的指标体系，特别是缺乏考核领导干部信访工作责任的指标体系，在量化考核的政绩压力下，过分强调对领导人特别是主要领导人责任追究制。各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任。对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这些措施对推动主要领导亲自处理、协调解决、亲自督查、督办信访事项，提高信访事项的解决效率有着重要的意义，对各级党政重视信访问题起到一定的作用，也解决了一些问题。由于我国现行信访制度的基本特点是权力压力型，其主要表现为两个方面：其一是首长的压力，既某某领导批示。其二是上级排名的压力，即各级政府按有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。各级信访部门在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的人进京上访。这种状况反过来又进一步促使信访人利用这样的规定直接走访主要领导人，而不是依靠法定程序来解决问题，信访问题没有从根本上解决，却加剧了信访工作的人治和法治的内在紧张。
第四、在信访程序建设上，“终访程序”没有最终落实。
在信访工作程序建设中，新信访条例的一个标志性的进步是建立了“终访程序”，明确提出经过复核程序的信访事项，信访人仍以同一事实和理由再次提出的投诉请求，行政机关不予受理。这一制度无疑为规范反复的上访行为提供了基本依据，然而，这一制度在理论上和实践上都存在着一定的缺陷。
从理论上讲，缺乏相应的法理依据。信访是公民、法人或者其他组织向各级人民政府及其工作机关反映情况，提出建议、意见或者申诉请求的活动，是宪法赋予公民的一项基本的权利和义务，虽然信访人的申诉请求已经经过了复核程序，但并不表明公民的申诉权利已经失去。根据宪法的相关规定，信访人依然具有向做出复核意见的行政机关的上级机关反映情况，提出申诉请求的权利。
从实践上看，缺少可操作性。新信访条例并没有对有权做出复核意见行政机构的行政级别做进一步的具体规定，也没有规定行政机关做出的"终访程序"的法律效力，更无法界定信访人违反"终访程序"的所应承担的法律责任等等，因此，"终访程序"不仅不具有实践上的操作性，而且还可能进一步引发信访人采取极端的、违法的信访行为，导致矛盾激化和上交。
三、对当前信访制度的成本分析
制度经济学认为，任何一种制度都可以为人们提供制度服务，使人们从中取得收益；同时，任何一种制度的建立、运行、维护和变革都需要一定的成本。因此，任何一项制度安排、制度选择和制度创新都是人们进行成本一收益分析的结果。中国社会科学院于建嵘博士和他的课题组一起曾对中国的信访制度进行了专项调查研究。调查显示，公民通过上访解决问题的比率只有千分之二⑨。可见，信访制度的收益是非常小的。相反，信访制度的成本却非常高。
其一，信访机构的成本较大。我国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。由于公民把信访看成了优于其它行政救济甚至司法救济的一种权利救济方式，虽然信访机构没有实权，但承担的社会责任却非常大。信访问题涉及到各个方面，信访机构超负荷运转。同时，信访者在很大程度上把信访机构当成了解决问题的责任主体，一旦问题得不到解决，少数信访者可能会作出过激行为。
其二，信访人的成本较大。由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约。上访者一般先在地方部门之间转，再到北京各个部门之间转，然后，又在北京和地方之间反复转。转来转去又转回原地，时间从几年、十几年甚至几十年。从财力消耗上，有的几万、十万甚至倾家荡产。最可怕的是一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。有的地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段进行收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院。上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失。
其三，中央政府的成本较大。各级信访机构在缺少监督下对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚焦。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14％，省级只上升0.1％，地级上升0.3％，而县级反而下降了2.4％⑩。这里不容忽视的问题是，信访者对中央权威的信任减弱，进京上访成为中央政治权威流失的重要渠道。
其四，地方政府的成本较大。为了解决信访问题，中央曾确立了信访责任追究制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。为了彰显政绩，有些地方政府在疲于应付地方信访之外，有的还要到北京“劫访”。少数地方政府使用各种手段拦截上访人进入上级党政机关已是公开的事实。据报载，为了解决上访问题，2007年哈尔滨市财政投入解决信访问题的资金就近3亿元⑾。另外“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字”⑿。从这一点来看，抛开社会稳定等因素不说，上访带来的经济压力就非常巨大。由此可见信访制度的成本较大，制度创新已经具备条件。
四、改革与完善信访制度的建议与对策
（一）校正信访观念，树立法治理念。
信访问题既是法律问题，又是社会问题和政治问题。在坚持依法办事的同时，从讲政治的高度看待信访工作，认识到信访工作对社会政治稳定的紧密关系，强化信访工作。首先，要正确认识和尊重公民、法人的信访权。信访是公民维护自己合法权益，与不良行为、不法行为进行斗争的有效方式，同时也是各级政府同人民群众密切联系的重要方式之一。各级政府机关和司法机关必须善待公民法人的信访。其次，要明确各级政府机关、司法机关的法定职责，自觉接受群众监督。否则要严格承担相应的法律责任。再次，要加大对《信访条例》的宣传，让信访人明确自己的权利义务，使信访人依法信访，自觉服从信访规定和规范自身的信访行为。
（二）正确认识信访部门的作用，加强监督与协调 。
现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有以下两个方面。其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。各种诉求往往交错在一起，信访问题涉及到各个方面，反映的问题多而复杂，必然增加问题解决的难度，使信访机构承受了太大的工作压力和社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，因此，信访部门无疑成为信访群众的直接对立面。
在现有的国家体制和法律体系下，对信访部门寄予太大的厚望，希望通过其来化解、处理总量庞大的人民内部矛盾，是不现实，也是不可能的。信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。信访部门的确需要继续予以重视和加强，但不能包打天下，其也必须在法律的轨道内运行，过度依赖于领导批示的处理模式有悖于法治建设的要求。有人建议，为了提高信访效率，须赋予信访部门对信访案件的直接处置权力。这种建议是不妥当的，一旦实施将有损法制权威。信访案件中很多是对行政处罚和法院判决不满而要求申诉的，对这类案子的监督、处理需要启动相应的法律程序，由于受审级、审限、管辖权等因素的限制，各级机关无论是人大，还是政府、法院、检察院中的信访部门，都不宜对此类案子作出直接的处置，批转有关部门、加强监督与协调是最合适的做法。
（三）降低诉讼成本，畅通司法救济渠道 。
在司法实践中要真正贯彻“司法为民”的理念，最重要的是要降低司法救济门槛，降低诉讼成本，扩大诉讼费缓交、减交和免交的范围，保证弱势群体有理打得起官司、有理打得赢官司。司法行政部门也要扩大法律援助的范围，建立多种形式的法律志愿者队伍，为弱势群体提供免费的法律服务。党委和政府部门要尊重审判独立，不干扰司法活动。法院也要牢固树立裁判中立观念，自觉排除来自各方面的干预和干扰，坚持公正审判，最大限度地实现公平和正义。法院还要积极创新工作方式，有效化解执行难问题，切实维护司法权威。
在当前，各级人民法院尤其是基层法院，应针对社会上的热点、焦点问题，降低诉讼门槛，简化案件审理程序，加快审理速度，及时宣判，以有效化解社会矛盾。同时加紧清理积案、陈案，避免久拖不决。加大各类申诉案件复查，适时启动审判监督程序，对冤假错案予以改判。司法救济渠道的畅通，必将大大减轻信访部门的沉重压力。
（四）规范上下级政府的行政行为，坚决取消不合理的信访考核内容。
针对基层官员执政能力弱化的状况，积极推进基层民主政治建设，提升依法行政的执政能力。在基层领导班子中指导思想上要树立起正确的政绩观和发展观，追求社会的全面、协调、持续发展，维护好广大人民群众的根本利益。加大重大决策的透明度做透思想工作，改变工作方法和工作作风。对改革进程中出现的问题和矛盾，增强法制意识，严格按照法规、政策办事，积极建立就地消化矛盾和危机的解决机制和应急机制，不将矛盾和问题上交。要将能否正确处理人民内部矛盾作为考核官员执政能力的一个重要指标，要强化源头性、治本性措施的考核力度，对目前信访的考核内容要进行分类，坚决取消不合理的治表性考核项目。不应按照信访排名和信访数量作为考核政绩的标准。同时，对违反法律规定的无理访坚决依法处理。
（五）严格各司其职，构建司法终极机制。
一是凡应由司法机关处理，或已由司法机关处理的信访事项，一律归口司法机关。为树立和维护司法权威作努力，同时也可避免以往用政治处理代替司法处理的不正常现象。二是凡是应通过仲裁、行政复议解决的信访事项，必须按照法定程序进行，克服了以往的职责不明、责任不清的现象。这样不仅可提高解决信访问题的效率，而且也可降低社会负担。三是坚持属地管理原则。这里应注意的问题是：各级政府机关、司法机关必须切实依法履行职责，不推诿，不敷衍，上级机关领导不应充当“救世主”，不能越权作出批示，更不能把批件交给当事人传递。上下级之间相互支持，共同维护政府机关、司法机关的公信力。
依法治国，建立社会主义法治国家，在对待信访问题上也必须坚持依法办事的原则。社会矛盾在任何时候、任何地方都始终存在，有矛盾就可能有信访，要妥善处理信访问题就必须将其纳入法制轨道，构建司法终极机制。要树立司法机关的公信力，维护司法机关裁决的既判力，严格依法执行生效的裁判所确定的内容，及时依法纠正有错误的裁判，维护法律的尊严和权威。
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