实行陪审制度是当今世界大多数国家的通常做法，其主要目的在于体现司法民主。我国的陪审制度就是人民陪审员制度，即由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。

人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。新中国成立后，1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》规定实行陪审制度，1954年新中国宪法诞生，其中将人民陪审制度作为重要的司法原则。在此基础上，最高法院和司法部先后下发了几个具体实施文件，从而在我国司法实践中基本形成了人民陪审制度。但是，由于现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员制度的规定过于笼统，严重影响了这项制度的实行。为适应我国改革开放和全面建设小康社会形势发展需要，弘扬司法民主，促进司法公正，必须通过立法进一步完善人民陪审员制度。全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，此决定于2005年5月1日起正式施行。《决定》的颁布、实施是我国民主与法制建设进程中的一件大事，标志着人民陪审员制度将更加完善和规范，并将在司法实践中重新焕发生机。当前在我国实行人民陪审员制度具有重大的历史和现实意义。

我国前最高人民法院院长肖扬曾说过：“一次陪审经历，胜过十次法治宣传”。目前，由于各种因素的影响，人民陪审员制度自身存在的缺陷和在具体操作过程中的不落实、不具体、不完善，如“参而不审”、“审而不议”、“议而不判”、“审”“判”分离，陪审成“陪衬”等等，因此，充分认识人民陪审制度存在的不足，切实改变人民陪审制度与新形势下的审判方式不相适应得地方势在必行。笔者认为，当前人民陪审制度主要存在以下几方面的问题：

一、人民陪审员制度在立法上尚有缺陷。

    人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是一国的根本大法，其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为一项基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了粗线条的规定，也有待立法的进一步完善。

立法上对人民陪审员职权规定不明。《人民法院组织法》赋予了人民陪审员与法官享有同等的权利。但是,陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的回答。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。而在审判实践中，人民陪审员往往由于自身业务水平限制，无法对案件有独到见解，主审法官要帮助陪审员了解案情、解读法理、相互协商，这对工作量与日俱增的法官来说是个累赘，从而出现了人民陪审员“陪而不审、审而不议” 的情况存在。这样,陪审的作用无从发挥,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用,也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。

二、人民陪审员选任制度上存在缺陷。

人民法院组织法及三大诉讼法对人民陪审员的素质要求均未作出具体规定，只笼统规定了人民陪审员由有选举权和被选举权的年满二十三周岁的公民担任，使得法院在选任时没有明确的标准及严格的条件限制，导致人民陪审员遴选随意性过大。

按照我国法律的规定，人民陪审员应该由基层人民代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但是在目前的实践中，陪审员的选举很不受重视。在基层人民代表大会的选举活动中根本“排不上队”，因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱。法院在陪审员侯选名单中挑选陪审员时，往往倾向于院校老师、医生、干部等专业稳定的职业，其实很多基层组织里的普通工作人员，经常与居民打交道，帮助群众处理生活中的纠纷矛盾，实践经验也很丰富，这一点容易被我们忽略，使得在选任陪审员时范围不够广泛，违背了陪审制度的初衷。另外，有一些贫困地区的基层法院、人民法庭辖区人口相对较少，人员素质也偏低，公民参与司法的积极性不高，加上对陪审员制度宣传力度不够，一些法院不得不硬下指标，严重限制了陪审员来源的广泛性和公正性。　

三、人民陪审员文化和业务素质不高。

《决定》第四条规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”既便如此，第五条规定“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”不难看出，陪审员都是非法律职业者，大部分缺乏法律知识,他们虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是目前，各法院人民陪审员来自社会各行各业，文化水平参差不齐。虽然任命人民陪审员是经过严格挑选，政治素质过硬，也是各行业的优秀代表，但要完全按照全国人大常委会制定的关于人民陪审员的决定中要求人民陪审员须是大专以上学历，难度较大。从目前人民陪审员的学历结构来看，第一学历为大专以上占少数。加上他们从事的工作与法律接触较少，对法律知识知之甚少，虽然与法官拥有平等的评议和表决权，但是在对参与审理的案件事实的认定、证据的分析方面也不一定有完整的认识，因而在案件的处理上，他们的意见不是很明确，陪审员的地位本身就具有一定的从属性，不少陪审员在思想上就有一种应付差事的想法，往往是在法官提出意见后予以附合，存在“陪而不审”、“合而不议”的现象，实际上只起到陪衬作用。

四、陪审案件的范围不明确, 参与司法程序范围狭窄。

在我国哪些案件陪审员参与审理,法律没有明确,完全由法官来自行决定,导致法官的随意性过大.实践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不让陪审员参加,而由清一色的审判员组成合议庭来进行审理；有的即使请了陪审员，对其意见也是采取“听而不理”的态度，甚至不允许陪审员参加合议，进行表决。正是由于这种对陪审制度的不正确看法，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。这主要是陪审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致；这也影响了陪审员的工作积极性。

我国法律只规定了人民陪审员参与审判工作，并没有规定人民陪审员能否参与执行工作，但执行工作作为与审判工作并驾齐驱的核心司法职能，陪审员参与执行和陪审员参与审判工作一样，无疑与陪审员制度推进司法民主化的精神相契合，应当有利于推进和增强司法民主化程度。

五、人民陪审员的经费保障办公场所、落实不到位。

《人民法院组织法》第三十九条规定“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给予适当的补助”。但未对人民陪审员的补助、经费来源等作出具体规定，使得法院对陪审员的经费补偿标准掌握难度大，再加上很多基层法院，自身的业务经费在同级政府中就难以保证，怎么能保障陪审员的补助呢？即便能够保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准均是模糊的。同时，陪审员又没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，陪审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的拙伤了陪审员工作的积极性。

六、人民陪审员参加庭审时穿着与法官不协调。

人民陪审员虽参与法庭审判，但是没有制式服装，亦无胸徽等明显性标志，有时和法官同庭审判时同法官穿着颜色、式样不统一，与法庭严肃的环境极不协调，有损人民陪审员形象和权威。

七、陪审员管理机制不健全。

由于该院没有成立专门的机构对陪审员进行管理，仅是各业务庭对本辖区的陪审员进行松散管理，不利于人民法院综合利用人民陪审员资源。司法实践中，法院审判目标管理考核办法规定使得部分审判人员因考虑到自己的个人利益不愿意使用陪审员。此外，由于陪审员都有自己的本职工作，在开庭审理及合议的时间安排上经常与其工作时间发生冲突，而审判管理考核指标体系又将平均审理天数作为一项基础指标对法官进行考核，使得法官在案件审判时很难做到在时间上迁就人民陪审员，又担心时效问题而不愿邀请人民陪审员参加庭审，导致人民陪审员们参加审理的案件数不多。

由于我国人民陪审员制度上存在的缺陷，为完善人民陪审员制度提出几点建议：

一、要从立法上完善人民陪审员的选任制度。

将人民陪审员制度作为宪法规范加以规定，应当恢复确立人民陪审员制度，使人民陪审员制度有了宪法的依据，以消除这种立法上呈现出的可有可无状态，可以使人民陪审员制度得到足够的重视，为司法的民主化提供宪法依据，使司法改革能在宪法的轨道内健康有序地进行。还要把好进人关，注意吸收不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的陪审员，充分体现人民陪审员来源的广泛性和代表性。优先考虑文化素质高，特别是有一定法律知识的公民担任人民陪审员，认真审查被选任对象的道德品质、工作态度等条件。

二、人民陪审员的职责

我们认为主要是配合审判人员在法庭上按照法定程序核对案件事实，审查案件证据，确定案件是非；在参与审判活动的全过程中，监督审判人员是否依法审案，公正执法。同时，通过典型案例，向群众宣传法制。陪审的范围，仍按《决定》第二条规定，只参与法院审理适用第一审普通程序的刑事、民事、经济和行政案件。简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可不参与陪审。同时告知当事人有选择人民陪审员参与审判的权利，落实决定中的关于使用人民陪审员随机选定原则。

人民陪审员到人民法院执行职务期间，履行下列职责：审阅所陪审案件的材料；参加案件调查；参加合议庭开庭审理案件或案件的调解；参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形，有权向院长或审判委员会提出意见和建议：审判活动违反法定程序的；认为案件的事实认定或处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的；审判人员未能依法履行职责的；审判人员有其他违法违纪行为的。

三、加强人民陪审员的培训、管理和监督

    人民陪审员的管理应由法院内设的政治处统一管理，并建立陪审员个人工作档案，档案应完整反映陪审员履行陪审职务的情况，年终与法官一并纳入全方位考核。关于陪审员的业务培训，可由法院协同司法局对陪审员半年进行一次集中培训，一季度召开一次座谈会和经验交流会，每年组织四次以上的庭审观摩，提高陪审员的履行审判职责的能力。  制作人民陪审员履行审判职责时的工作证，持证上岗；同时加大对人民陪审员制度的宣传力度，提高社会各界对人民陪审员的认知程度。

    建立健全人民陪审员参与审判活动的监督管理机制和违法违纪的惩处机制。同级人大常委会负责对陪审员的监督，由人大机构（如法工委）负责监督管理或者设立对人民代表大会负责的人民陪审员监督管理机构。对人民陪审员在审判活动中未尽职责或违法行为，由受到其行为损害的诉讼当事人提出举报，然后由人民陪审员监督管理机构负责进行调查和处分。

四、完善人民陪审员的待遇, 充分调动人民陪审员的积极性。

建议最高人民法院出台司法解释对人民陪审员的补助、

经费来源等作出具体规定，明确支付标准，解决人民陪审员的待遇问题，改变人民陪审员“同工不同酬”现状，消除后顾之忧，激发其工作积极性。

为了调动陪审员的工作积极性，可以对根据陪审员工作实绩评定等级职务，可将陪审员评定为初级陪审员，中级陪审员和高级陪审员，并对不同等级的陪审员在陪审费用和陪审案件的难易程度上都应当有所区别。对于陪审员徇私枉法或陪审造成错案的应当给予处理。处理可以由其所在单位和人民法院进行，处理的方式，可采取降级、记过、取消陪审员资格等。

五、完善人民陪审员的监督与制约机制。

　　  陪审员在参与审理案件的过程中，其地位、作用、权利等同于法官，但目前对陪审员的监督制约存在“盲区”，缺乏有效的措施，不利于全面贯彻、落实陪审制度。

第一，建立健全对陪审员的监督管理机制。必须加大目前的监督力度，切实提高陪审员的到位率。建议规定：人民陪审员有按时参加庭审的义务，因故不能履行陪审义务时，应提前告知法院更换陪审员。无正当理由，拒绝参加审判活动，经查证属实的，除可由法院院长提请同级人大常委会免除其职务外，应酌情处以经济处罚，并通报其所在单位；陪审员所在单位对其参加陪审设置障碍、拒不支持，经查证属实的，处以经济处罚，并将处理结果报至同级人大常委会备案。

第二，建立健全违法违纪的监督机制。建议制定“履职登记表”，对陪审员履职过程中的审判纪律（保守审判秘密、遵守法官履职规定），审判作风（包括注重司法礼仪，遵守法庭规则，用语规范、准确、文明）等进行监督；确立和职业法官同样的惩处标准。对人民陪审员不履行审判职责，滥用职权、徇私枉法、造成错误裁判或其他严重后果的，应采取与职业法官一样的处理标准。

第三、明确监督主体。建立专门的监督管理机构掌握陪审员履行职务的动态情况，以便对陪审员进行调查和处分。       

第四、提高当庭宣判率。当庭宣判可使庭审的效果实在化，防止司法腐败的产生，因此要减少陪审员的庭前准备时间及休庭时间，同时使当事人将精力放在庭审诉讼而不是其他方面。

就目前人民陪审员落实情况看来，在有章可循的制度管理下，陪审员们参与性强，程序严格规范。我们需加大宣传力度，明确陪审员职责，扩大陪审员选任范围，强化业务培训，让陪审员们不断提高专业水平、积累丰富审判经验，能够参与到更多的案件审理当中，充分表达出合法、公正的人民意愿。

人民陪审员来自群众，更要代表群众。我们必须不断挖掘和拓展人民陪审员的职能，最大限度发挥出陪审员的作用，以推动民主政治、公信司法的道路越走越宽阔。